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??? 農村環(huán)境是我國環(huán)境保護戰略的重要組成部分，也是實(shí)現全面小康社會(huì )的重要一環(huán)。然而現有農村環(huán)境治理體制已難以適應新形勢下農村環(huán)境保護的需求。本文分析了當前我國存在的農村環(huán)境保護壓力巨大，治理能力薄弱、治理體系不完善，重建設、輕管理，重環(huán)境基礎設施硬件建設、輕環(huán)境保護意識軟件建設等問(wèn)題，并提出在“十三五”時(shí)期，應創(chuàng )新農村環(huán)境治理思路和管理方式，積極做好重點(diǎn)區域連片整治、典型地區試點(diǎn)示范，分類(lèi)分區引導農村環(huán)境保護工作等建議，以期為我國“十三五”時(shí)期農村環(huán)境保護提供借鑒。
??? 引 言
??? “十三五”是生態(tài)文明建設深入期，也是全面建成小康社會(huì )的決勝時(shí)期。建設社會(huì )主義生態(tài)文明，離不開(kāi)我國廣大的農村地區。全面建成小康社會(huì )，農村是重中之重。2016年國家推行農村土地改革，即農村土地所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分置”，必將加速農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉，促進(jìn)傳統的農村生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系變革，給農村環(huán)境保護帶來(lái)新的契機。與此同時(shí)，國家實(shí)施省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理，如何組織實(shí)施屬地污染防治任務(wù)，建立行之有效的跨部門(mén)、跨層級協(xié)作機制，成為農村環(huán)境保護亟需解決的現實(shí)問(wèn)題;隨著(zhù)新型城鎮化過(guò)程不斷推進(jìn)，農村空心化、農村空間被擠占、資源能源消耗加劇、環(huán)境污染嚴重等問(wèn)題愈加顯現，這也對農村環(huán)境保護提出了新要求。
??? 農村環(huán)保存在的主要問(wèn)題
??? 國家實(shí)行“以獎促治”政策以來(lái)，全國農村環(huán)境綜合整治取得明顯成效，支持了5.9萬(wàn)個(gè)村莊開(kāi)展環(huán)境綜合整治，1.1億農村人口直接受益。但是農村環(huán)境問(wèn)題尚未得到根本扭轉，生活污染與農業(yè)污染、工業(yè)污染并存，點(diǎn)源污染與面源污染交織，工業(yè)及城市污染向農村轉移，諸多環(huán)境問(wèn)題嚴重危害群眾健康，制約經(jīng)濟發(fā)展，影響社會(huì )穩定，農村環(huán)境形勢依然嚴峻。
??? 農村環(huán)境治理壓力依然巨大
??? 農村垃圾、污水產(chǎn)生量大，處理率低，農業(yè)面源污染嚴重，與全面建成小康社會(huì )和農村生態(tài)文明建設目標存在巨大差距。據住房和城鄉建設部統計數據，目前我國農村每年產(chǎn)生垃圾約1.5億噸，其中只有一半得到處理。全國農藥(圖1)、化肥(圖2)、農膜(圖3)使用量大，農藥、化肥有效利用率低。2014年，農藥、化肥、農膜使用量分別達到181萬(wàn)噸、5996萬(wàn)噸、258萬(wàn)噸，其中農藥、農膜使用量分別是有數據統計(1991年)以來(lái)的2倍和4倍，化肥使用量是有數據統計(1978年)以來(lái)的7倍。2014年中國環(huán)境狀況公報顯示，我國是世界農藥生產(chǎn)和使用第一大國，每年地膜使用量超過(guò)其他國家的總和。農業(yè)源污染COD、氨氮分別占到總排放量的約50%、32%。大多數鄉鎮企業(yè)由于經(jīng)營(yíng)規模小、布局分散，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)粗放、缺乏污染治理設施，成為農村環(huán)境污染的重要來(lái)源。
??? 農村環(huán)境綜合整治有待進(jìn)一步深化
??? 以污染防治為主，對生態(tài)環(huán)境保護力度不夠，重環(huán)境基礎設施硬件建設，輕環(huán)境保護意識軟件建設，重建設、輕管理等問(wèn)題日益顯露。目前全國尚有63%和80%的行政村沒(méi)有開(kāi)展生活垃圾處理和生活污水處理。我國農村地區經(jīng)濟社會(huì )和自然條件差異巨大，農村環(huán)境問(wèn)題復雜，亟需因地制宜探索分類(lèi)分區、多樣化的農村環(huán)境綜合整治模式。
??? 農村環(huán)境治理能力較低，治理體系不完善
??? 農村環(huán)境保護體制機制不健全是重要根源。我國農村普遍以政府作為治理的唯一主體，治理主體單一;地方政府對農村環(huán)境問(wèn)題缺乏認識，管理不到位;農村環(huán)境治理投入模式和機制尚未建立，現有資金投入與資金需求差距較大;農村環(huán)保能力不足，監管人員、運行人員和技術(shù)力量都很薄弱，監管體制低效，點(diǎn)狀污染源監管乏力;農村環(huán)境管理機制不到位，缺乏長(cháng)效運行機制?，F有農村環(huán)境管理體制已經(jīng)難以適應新形勢農村環(huán)境保護的需求，亟需探索系統化、科學(xué)化、法治化、精細化和信息化管理方式，提高治理能力和治理體系現代化成為迫切需要。
??? 農村環(huán)保重點(diǎn)工作建議
??? “十三五”時(shí)期，圍繞農村環(huán)境治理“五個(gè)轉變”，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì )組織以及村民共同參與的多元共治的治理體系，力爭形成國家指導、省級督管、市級統籌、縣級負責、鎮村協(xié)助、村民參與的工作體系，形成重點(diǎn)區域連片整治、典型地區試點(diǎn)示范，分類(lèi)引導農村環(huán)境保護的工作格局。
??? 重點(diǎn)做好農村環(huán)境治理“五個(gè)轉變”
??? 充分發(fā)揮改革紅利， 轉變農村環(huán)境保護思路與方式
??? 一是農村環(huán)境治理方式由以“治”為主，向“治”“用”“?！毕嘟Y合轉變，實(shí)行全過(guò)程治理與循環(huán)利用相結合的系統治理;
??? 二是農村環(huán)境治理主體由政府主導向多元主體共治轉變，形成包括政府、市場(chǎng)、社會(huì )組織以及村民共同參與推動(dòng)農村環(huán)境治理局面;
??? 三是農村環(huán)境保護責任主體由以環(huán)保部門(mén)為主向環(huán)保部門(mén)與地方共同負責轉變，重點(diǎn)落實(shí)地方屬地責任，推動(dòng)黨政同責、一崗雙責;
??? 四是農村環(huán)境監管模式由被動(dòng)、粗放監管向主動(dòng)、信息化監管轉變，利用環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )、天地一體化監控平臺、環(huán)保大數據、云計算等管理信息系統主動(dòng)監控;
??? 五是農村環(huán)境綜合整治由運動(dòng)式向常態(tài)化轉變，由點(diǎn)狀、破碎化向重點(diǎn)區域連片整治轉變，整縣推進(jìn)，形成規模效應和質(zhì)量效應。
??? 變革與創(chuàng )新農村環(huán)境污染治理模式
??? 農村垃圾治理一方面重點(diǎn)圍繞就地消納、減量化和資源化開(kāi)展，逐步探索農村垃圾分類(lèi)回收機制。另一方面合理布局，統籌規劃垃圾轉運體系，完善“村收集、鎮轉運、縣處理”模式和處理工藝，綜合考慮鄉鎮規模、人口密度以及相鄰鎮村距離、地形等，科學(xué)劃分垃圾處理輻射范圍，系統設立垃圾收集點(diǎn)，合理劃定轉運路線(xiàn)。因地制宜提高鎮村垃圾處理能力，健全長(cháng)效運行機制。
??? 農村污水治理以推動(dòng)小流域生態(tài)循環(huán)模式為突破口，實(shí)施全過(guò)程污染防治;以構建區域再生水循環(huán)利用體系，減少廢水排放，增強循環(huán)利用;以建設人工濕地或生態(tài)河道等方式，加強生態(tài)保護，提升小流域環(huán)境承載力。同時(shí)，重點(diǎn)圍繞農村污水處理設施的建設與管理共同推動(dòng)污水治理。一手抓建設，推進(jìn)符合當地特點(diǎn)的處理技術(shù)工藝的集中式污水處理廠(chǎng)和小型、分散式污水處理設備建設。一手抓管理，確保農村污水處理設施長(cháng)效運行和維護。
??? 農村面源污染治理以畜禽養殖污染防治和有機食品生產(chǎn)基地建設為重點(diǎn)，推進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)廢棄物資源化利用。畜禽糞污、農膜、農作物秸稈實(shí)現資源化、綜合循環(huán)再利用和無(wú)害化處理。積極發(fā)展生物質(zhì)能、有機肥等環(huán)保產(chǎn)業(yè)，引導村民發(fā)展生態(tài)農業(yè)和有機農業(yè)，實(shí)現由傳統農業(yè)向生態(tài)型農業(yè)發(fā)展模式轉變。推動(dòng)有機肥、生物藥劑推廣使用，確?；?、農藥使用量零增長(cháng)，減量使用。開(kāi)展農村土地土壤環(huán)境監督管理，有序開(kāi)展耕地污染治理與修復試點(diǎn)工作。
??? 積極謀劃新形勢下的農村環(huán)境管理
??? 應對環(huán)保機構垂管形勢，農村環(huán)境保護應重點(diǎn)加強屬地管理，落實(shí)屬地責任，推進(jìn)責任制度化、清單化，有效落實(shí)環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)的環(huán)境保護責任。建立縣級環(huán)境保護議事協(xié)調機制，解決縣級環(huán)保局上收后的綜合協(xié)調問(wèn)題。提高農村環(huán)境保護能力建設，推動(dòng)鎮村環(huán)境保護機構建設，突出基層環(huán)境執法。建立健全環(huán)境保護部門(mén)與其他部門(mén)，如與公安、農辦、水利、住建、城管等的聯(lián)動(dòng)機制，理順部門(mén)關(guān)系，建立高效協(xié)作機制。
??? 實(shí)施農村土地“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要舉措，加快了農村土地經(jīng)營(yíng)權的流轉，使得農村土地越來(lái)越多地集中到少數人手中，形成新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。與此同時(shí)，會(huì )解放更多的農村人口，間接推動(dòng)城鎮化進(jìn)程。新型城鎮化過(guò)程拉動(dòng)農村人口向城市流動(dòng)，使得更多的農村人口擁有強烈的意愿流轉農村土地。城鎮化過(guò)程與農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉呈現正反饋的關(guān)系。家庭式散戶(hù)農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)逐漸減少，新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體愈加集中，新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為農村環(huán)境保護重點(diǎn)監管細胞。應對農村土地“三權分置”形勢，應重點(diǎn)圍繞新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加強農村土地土壤保護與輪作修復，推動(dòng)化肥、農藥、農膜等購買(mǎi)、施用、回收全過(guò)程管理，明確新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的環(huán)境責任，強化對其監督管理，推動(dòng)農村環(huán)境保護精細化管理。
??? 推進(jìn)重點(diǎn)區域農村環(huán)境連片整治
??? 連片整治應以解決區域性突出環(huán)境問(wèn)題為目標，堅持生態(tài)系統完整性和山水林田湖統一體的原則，以國家重要調水工程地區，重要飲用水水源地周邊以及京津冀、長(cháng)三角、珠三角和長(cháng)江經(jīng)濟帶區域內村莊為重點(diǎn)，按照小流域治理模式，統籌設計有序推進(jìn)新一輪農村環(huán)境連片整治。深化農村環(huán)境綜合整治內容，拓展模式，強化監管，重點(diǎn)建立長(cháng)效管理機制和運行機制，培育發(fā)展環(huán)境治理市場(chǎng)主體。充分運用財政、金融、價(jià)格等多種手段，營(yíng)造有利的市場(chǎng)和政策環(huán)境，吸引社會(huì )資本投入農村環(huán)境治理。通過(guò)采取政府和社會(huì )資本合作(PPP)、政府購買(mǎi)服務(wù)、第三方治理等方式，推進(jìn)農村生活污水垃圾處理、畜禽養殖污染防治、秸稈綜合利用等設施建設和長(cháng)效運行維護。
??? 建立信息化的農村環(huán)境綜合整治集成數據庫和天地一體化生態(tài)環(huán)境監控信息平臺，推動(dòng)農村環(huán)境保護大數據、云計算等信息化建設。將全國開(kāi)展農村環(huán)境綜合整治的省、市、縣、鄉鎮、村信息集成，支持數據調取、空間布局展示、區域模擬、成效評估對比等。對已經(jīng)完成農村環(huán)境綜合整治的地區，應加強農村環(huán)保實(shí)用技術(shù)指導和服務(wù)，鞏固綜合整治成果，深化農村環(huán)境綜合整治內涵，提高建設質(zhì)量和管理水平，輻射帶動(dòng)周邊農村環(huán)境保護，進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)境綜合整治質(zhì)量效應。
??? 建立分類(lèi)引導的農村環(huán)境保護發(fā)展格局
??? 在大中型城市周邊地區，重點(diǎn)推動(dòng)城鄉環(huán)境統籌發(fā)展，探索優(yōu)化城鄉協(xié)調、以城帶鄉、一體發(fā)展的農村環(huán)境保護道路。實(shí)施“農村包圍城市”的環(huán)境治理和城鄉統籌發(fā)展戰略。城鄉二元結構導致的城鄉斷裂是造成我國農村環(huán)境問(wèn)題的深層結構性原因，城鄉發(fā)展不均衡、二元化的政策和制度是農村生態(tài)環(huán)境惡化的根本所在，將農村環(huán)境治理與城市環(huán)境保護并重，實(shí)現以城市環(huán)境保護為重點(diǎn)的環(huán)境治理模式逐步向農村轉移，形成城鄉環(huán)境保護一體化發(fā)展格局。
??? 在重點(diǎn)城鎮化地區，重點(diǎn)解決工業(yè)和城市污染向農村轉移問(wèn)題，一是加強控制污染轉移法律法規建設，針對新《環(huán)境保護法》第20條要義“區域聯(lián)防杜絕污染轉移”，配套工業(yè)和城市污染向農村轉移法治政策;二是應強化城鄉環(huán)境統籌，加快城鄉環(huán)境保護基礎設施建設，加強城市污染物源頭控制，解決城市廢棄物二次污染問(wèn)題;三是應強化農村環(huán)境準入，建立農村環(huán)境準入負面清單，控制城市產(chǎn)業(yè)梯度轉移;四是完善監督舉報制度，充分發(fā)揮農村群眾的監督作用。
??? 在重要生態(tài)功能地區，探索限制開(kāi)發(fā)地區自然資源資產(chǎn)支撐的生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會(huì )效益相促進(jìn)的農村環(huán)境保護道路，創(chuàng )新農村環(huán)保理事會(huì )和環(huán)保合作社模式。在集中連片特困地區，探索貧困落后地區農村經(jīng)濟、社會(huì )、文化、政治建設與生態(tài)文明建設相融合的農村環(huán)境保護道路，創(chuàng )新農村環(huán)保精準扶貧模式。在少數民族聚居地區，探索民族地區通過(guò)特色發(fā)展引領(lǐng)的農村環(huán)境保護道路，創(chuàng )新農村環(huán)境保護自治模式。
??? 深化典型地區農村環(huán)境保護改革與創(chuàng )新
??? 堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，培育農村環(huán)境治理多元主體，提高農村居民環(huán)境保護意識，建立健全農村環(huán)境保護制度體系，是破解農村環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵。結合地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、自然稟賦差異和農村環(huán)境狀況，分類(lèi)選取典型地區開(kāi)展農村環(huán)境保護改革，重點(diǎn)圍繞農村環(huán)境保護目標責任制、資金投入機制、環(huán)境治理市場(chǎng)機制、環(huán)境保護基礎設施長(cháng)效運行機制、監督檢查機制、部門(mén)協(xié)調機制和公眾參與機制等方面，整縣推進(jìn)綜合改革與創(chuàng )新，推動(dòng)治理能力和治理體系現代化。明確各部門(mén)職能和管理權限邊界，逐步形成“一級抓一級、層層抓落實(shí)”的推進(jìn)機制。加強部門(mén)間橫向協(xié)調聯(lián)動(dòng)，建立部門(mén)間聯(lián)動(dòng)機制，齊抓共管，形成合力。合理運用環(huán)境稅費、生態(tài)補償和環(huán)境治理第三方運營(yíng)等激勵手段，鼓勵改革探索，創(chuàng )新突破，探索促進(jìn)縣域經(jīng)濟社會(huì )建設與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展路徑，用制度保護農村生態(tài)環(huán)境。
??? 結 語(yǔ)
??? “十三五”時(shí)期，我國農村環(huán)境保護工作任重道遠，亟需轉變治理思路和管理方式，重點(diǎn)探索治理、循環(huán)利用和保護有機結合體系。與此同時(shí)，建立環(huán)境準入負面清單，探索農村生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)行制度化、清單式、網(wǎng)格化管理，成為農村環(huán)境保護的重要抓手;創(chuàng )新農村土地“三權分置”形勢下的新型城鎮化模式，科學(xué)引導農村人口流動(dòng)，破解農村空間被擠占、農村空心化等問(wèn)題，加強農村新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體監管，成為新時(shí)期農村環(huán)境管理的重要內容之一。農村環(huán)境綜合整治仍然是新時(shí)期農村環(huán)境保護工作的主要內容。我國農村差異巨大，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題復雜，仍有半數以上農村尚未開(kāi)展環(huán)境綜合整治，如何使農村居民“看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水、記得住鄉愁”成為農村環(huán)境綜合整治的重要內涵;如何擴大農村環(huán)境綜合整治范圍、深化模式、建立長(cháng)效機制、發(fā)揮規模和質(zhì)量效應是今后推進(jìn)農村環(huán)境綜合整治的重點(diǎn)。同時(shí)，垃圾分類(lèi)回收是解決農村垃圾問(wèn)題的關(guān)鍵，但是鑒于我國農村居民傳統的生活習慣和薄弱的環(huán)境意識，對農村環(huán)境保護來(lái)說(shuō)是一項長(cháng)期而艱巨的任務(wù)。
