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30年來(lái)我國的垃圾焚燒發(fā)電政策，從類(lèi)別上可以分為綜合類(lèi)、財稅類(lèi)、規劃建設類(lèi)、污控監管類(lèi)，從時(shí)間上可以分為“2000年之前，初步探索階段”、“2001—2010年，嘗試完善階段”和“2011年至今，快速發(fā)展階段”。本研究以時(shí)間為序，對重要政策進(jìn)行了系統的回顧和分析。對2012年版和2020年版的可再生能源電價(jià)附加補助資金管理辦法進(jìn)行要點(diǎn)對比，綜合分析后，提出了財稅激勵、污控監管和協(xié)同創(chuàng )新等方面的建議。
1 引言
過(guò)去30年里，我國政府和行業(yè)主管部門(mén)頒布了一系列法律法規、政策和標準，有效推動(dòng)了垃圾焚燒的發(fā)展。根據發(fā)展特點(diǎn)不同，可以將其分為3個(gè)階段：2000年之前、2001—2010年、2011年至今。
國家一系列政策的出臺，調動(dòng)了地方政府、企業(yè)的積極性，有效地推動(dòng)了垃圾焚燒“全產(chǎn)業(yè)鏈”的發(fā)展。至2019年底，我國投產(chǎn)的生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)已達500座左右，建設和規劃中的還有300～400座，且隨著(zhù)政府監管?chē)栏?、標準要求提高，技術(shù)與裝備也隨之不斷更新完善，建設和運營(yíng)水平得到顯著(zhù)提升。以垃圾焚燒核心技術(shù)爐排系統為例，我國2000年之前幾乎完全依賴(lài)進(jìn)口，但此后通過(guò)“引進(jìn)技術(shù)、消化吸收、改造優(yōu)化”，已實(shí)現國產(chǎn)化制造與銷(xiāo)售，目前已有15家以上的企業(yè)可以制造自有知識產(chǎn)權或引進(jìn)技術(shù)國產(chǎn)化的爐排系統。與歐洲、日本的企業(yè)相比，我國的企業(yè)在性?xún)r(jià)比、技術(shù)服務(wù)、建設進(jìn)度等方面已經(jīng)具有很大優(yōu)勢，并已開(kāi)始走出國門(mén)，政策引導與鼓勵創(chuàng )新的成績(jì)有目共睹。
標準制定方面，我國經(jīng)歷了“2000年之前幾乎空白、2001—2010年快速發(fā)展、2011年之后細化優(yōu)化”的歷程。目前已經(jīng)頒布的“技術(shù)與產(chǎn)品、污染物排放與監測、工程建設和項目運營(yíng)”的標準，達幾十項?！笆濉币院?，隨著(zhù)國家生態(tài)環(huán)境建設力度的加大、“裝樹(shù)聯(lián)”政策和標準的出臺，使得標準工作進(jìn)程明顯加快，一批新的標準正在制訂或修訂中，將會(huì )逐漸形成完整的標準體系，加快行業(yè)技術(shù)革新、制度優(yōu)化進(jìn)程。特別是2018—2019年，國家對垃圾焚燒發(fā)電的污染控制措施明顯加強。
過(guò)去30年，垃圾焚燒行業(yè)在構建完整體系方面成績(jì)斐然，但仍有很大優(yōu)化提升與改進(jìn)空間，如政策的適應性與連續性、設備制造質(zhì)量提升的績(jì)效評估、企業(yè)達標排放的誠信與集成管理的能力等方面，尤其是在“垃圾分類(lèi)新時(shí)尚”下的生活垃圾焚燒發(fā)電，從政府到企業(yè)，更需要優(yōu)化、創(chuàng )新。
2 發(fā)展歷程回顧、指導和監管
據統計，2000年之前，全國建成投產(chǎn)的垃圾焚燒發(fā)電項目不超過(guò)10座，總規模不超過(guò)1.0×104t/d，而且以流化床焚燒爐為主；至2010年，達85座，總規模約8.9×104t/d；至2018年底，建成投產(chǎn)的達387座，總規模約3.7×105t/d；至2020年底，預計建成投產(chǎn)約580座。因此，可以把2000年之前稱(chēng)之為初步探索階段，2001—2011年為嘗試完善階段；2011年至今為快速發(fā)展階段。
2.1 發(fā)展歷程回顧
2.1.1 初步探索階段
1986年，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)城鄉建設環(huán)境保護部、中央愛(ài)國衛生運動(dòng)委員會(huì )《關(guān)于處理城市垃圾改善環(huán)境衛生面貌的報告的通知》（國辦發(fā)[1986]57號），要求各級人民政府和各有關(guān)部門(mén)高度重視垃圾問(wèn)題，將解決城市垃圾問(wèn)題納入城市建設規劃中。1991年，《城市環(huán)境衛生當前產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施辦法》（建城[1991]637號）提出生活垃圾無(wú)害化處理要逐步發(fā)展焚燒技術(shù)。1992年，《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問(wèn)題幾點(diǎn)意見(jiàn)的通知》（國發(fā)[1992]39號）明確指出極少數有條件的城市可采用焚燒技術(shù)。隨著(zhù)《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設備（產(chǎn)品）目錄（第一批）》（國經(jīng)貿來(lái)源[2000]159號）將城市生活垃圾焚燒處理成套設備納入當前鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設備目錄中，垃圾焚燒行業(yè)的發(fā)展正式拉開(kāi)了序幕。
2.1.2 嘗試完善階段
經(jīng)過(guò)前期初步探索階段，在掌握技術(shù)應用范圍的基礎上，垃圾焚燒得到了國家的大力支持，被納入了各項政策扶持范疇[4,5,6,7,8,9]:(1)垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)享受并網(wǎng)、上網(wǎng)電價(jià)優(yōu)惠，并且電網(wǎng)企業(yè)應當全額收購垃圾焚燒項目的上網(wǎng)電量；(2)當城市生活垃圾用量（質(zhì)量）占發(fā)電燃料比例達80%以上（含80%），垃圾焚燒企業(yè)享受增值稅即征即退（后續退稅比例更改為70%);(3)垃圾焚燒企業(yè)所得稅享受3年免征3年減半的優(yōu)惠。在各項優(yōu)惠政策的激勵下，各地因地制宜、積極穩步地推廣垃圾焚燒技術(shù)。此外，垃圾焚燒的投資機制也得到了創(chuàng )新，《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見(jiàn)》（計投資[2002]1591號）鼓勵采用建設-經(jīng)營(yíng)-轉讓?zhuān)˙OT）方式投資建設垃圾處理設施。
2.1.3 快速發(fā)展階段
根據《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)的通知》（國發(fā)[2011]9號）的要求，為提升生活垃圾資源化利用水平，應全面推廣焚燒發(fā)電技術(shù)，尤其在土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)。同時(shí)要加大對生活垃圾處理技術(shù)研發(fā)的支持力度，重點(diǎn)突破清潔焚燒、二噁英控制、飛灰無(wú)害化處置、滲濾液處理等關(guān)鍵性技術(shù)，為垃圾焚燒發(fā)電的快速發(fā)展提供保障。隨著(zhù)《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2012]801號）的發(fā)布，進(jìn)一步規范了垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格，即按照入廠(chǎng)垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進(jìn)行結算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280 k Wh，執行全國統一垃圾發(fā)電標桿電價(jià)0.65元/k Wh（含稅）?！丁笆濉比珖擎偵罾鵁o(wú)害化處理設施建設規劃》（國辦發(fā)[2012]23號）要求到2015年生活垃圾焚燒處理設施能力占全國城市生活垃圾無(wú)害化處理能力的35%，東部地區達到48%，垃圾焚燒設施規模將從2010年的8.9×104t/d增加至3.07×105t/d。至此，垃圾焚燒的政策支持體系已基本健全，迎來(lái)快速發(fā)展階段。
“十二五”期間，我國垃圾焚燒迎來(lái)了高速發(fā)展的5年。為了讓垃圾焚燒更全面、高效、健康地發(fā)展，“十三五”期間垃圾焚燒的政策支持力度不斷升級，建設模式不斷創(chuàng )新，《“十三五”全國城鎮生活垃圾無(wú)害化處理設施建設規則》（發(fā)改環(huán)資[2016]2851號）要求到2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無(wú)害化處理總能力的50%以上。為了保障垃圾焚燒項目的高效實(shí)施，《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》（建城[2016]227號）和《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)規劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規[2017]2166號）明確規定要超前謀劃項目選址，優(yōu)先安排垃圾焚燒處理設施用地計劃指標；《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）的出臺更是為垃圾焚燒行業(yè)的快速發(fā)展提供了有利的市場(chǎng)環(huán)境。
《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》（建城[2016]227號）和《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2018]20號）要求積極開(kāi)展靜脈產(chǎn)業(yè)園區、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區、靜脈特色小鎮等建設，統籌生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等不同類(lèi)型垃圾處理，鼓勵新建項目采用產(chǎn)業(yè)園區選址建設模式；產(chǎn)業(yè)園區模式的發(fā)展不僅為生活垃圾實(shí)現前端分類(lèi)與后端處置銜接提供了保障，也為“無(wú)廢城市”的實(shí)現奠定了基礎。除此之外，國家在《生物質(zhì)能發(fā)電“十三五”規劃》（國能新能[2016]291號）、《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)生物質(zhì)能供熱發(fā)展指導意見(jiàn)的通知》（發(fā)改能源[2017]2123號）和《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2018]20號）中明確鼓勵垃圾焚燒在發(fā)電的同時(shí)兼顧區域供熱，因地制宜推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電項目供熱改造。
2.2 指導和監管
從初步探索階段到嘗試完善階段，再到快速發(fā)展階段，我國垃圾焚燒的指導和監管政策也在不斷進(jìn)步，與新時(shí)期發(fā)展要求相匹配。首先，出臺了一系列指導意見(jiàn)規范行業(yè)發(fā)展：《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問(wèn)題幾點(diǎn)意見(jiàn)的通知》（國發(fā)[1992]39號）和《城市生活垃圾管理辦法》（建設部令第27號）中明確鼓勵單位和個(gè)人興辦城市生活垃圾無(wú)害化處理專(zhuān)業(yè)化服務(wù)公司，規定生活垃圾無(wú)害化處理公司需經(jīng)城市市容環(huán)境衛生行政主管部門(mén)審核；《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》（建標[2001]213號）規范了建設規模、生產(chǎn)線(xiàn)數量、選址要求、總圖布置、工藝與設備、建筑標準與建設用地、運營(yíng)管理與勞動(dòng)定員、主要技術(shù)經(jīng)濟指標、建設工期等；對于焚燒發(fā)電項目的核準、環(huán)境影響報告書(shū)（表）的審批、選址等也有政策作出了明確的指導；《生活垃圾處理技術(shù)指南》（建城[2010]61號）對垃圾焚燒技術(shù)的適用性、垃圾焚燒廠(chǎng)建設技術(shù)要求及運行監管要求等做了詳細規定。其次，提出了更細致的監管要求：2006年起，規定將垃圾焚燒設施被納入了重大污染源監管范圍；《關(guān)于加強二噁英污染防治的指導意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)[2010]123號）要求排放二噁英的企業(yè)每年至少開(kāi)展1次二噁英的監測，并上報環(huán)保部門(mén)；《“十二五”全國城鎮生活垃圾無(wú)害化處理設施建設規劃》（國辦發(fā)[2012]23號）提出2015年底前焚燒處理設施的實(shí)時(shí)監控裝置安裝率達到100%;GB 18485—2014生活垃圾焚燒污染控制標準進(jìn)一步要求垃圾焚燒廠(chǎng)實(shí)行“裝樹(shù)聯(lián)”，且針對“裝樹(shù)聯(lián)”的落實(shí)問(wèn)題，后續出臺了一系列政策，明確對于未按要求實(shí)施的企業(yè)要及時(shí)整改到位，排污超標將實(shí)施聯(lián)合懲戒，超標異常將進(jìn)行電子督辦。
3 重點(diǎn)政策分析
近30年來(lái)，國家和地方政府出臺的與垃圾焚燒發(fā)電有關(guān)的政策超過(guò)了100項。這些政策中，具有“里程碑”意義的重要政策共計30項，可以分為綜合類(lèi)、財稅類(lèi)、規劃建設類(lèi)，污控監管類(lèi)，具體見(jiàn)表1～4。
表1 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)綜合類(lèi)重點(diǎn)政策
表2 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)財稅類(lèi)重點(diǎn)政策
表3 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)規劃建設類(lèi)重點(diǎn)政策
表4 垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)污控監管類(lèi)重點(diǎn)政策
從政策類(lèi)別上看，重要政策中，綜合類(lèi)6項、財稅類(lèi)14項、規劃建設類(lèi)6項、污控監管類(lèi)4項。從時(shí)間上看，初步探索階段（包括2000年）的重要政策僅4項，技術(shù)標準幾乎空白；嘗試完善階段（2001—2010年），重要政策7項，出臺了一系列技術(shù)標準（經(jīng)歷了對焚燒的質(zhì)疑、爭論）；快速發(fā)展階段（2011年至今），政策數量劇增，重要政策19項，國家將垃圾焚燒發(fā)電列為國策，同時(shí)加強了政府的污染控制監督力度。
3.1 初步探索階段
1992年，《關(guān)于解決我國城市生活垃圾問(wèn)題幾點(diǎn)意見(jiàn)的通知》（國發(fā)[1992]39號）中指出極少數有條件的城市可采用焚燒技術(shù)。
2000年，《當前國家鼓勵發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)設備（產(chǎn)品）目錄》（第一批）（國經(jīng)貿資源[2000]159號）將城市生活垃圾焚燒處理成套設備列入目錄，拉開(kāi)了國家鼓勵生活垃圾采用焚燒處理方式的序幕，此政策是財稅激勵政策的開(kāi)始?！顿Y源綜合利用電廠(chǎng)（機組）認定管理辦法》（國經(jīng)貿資源[2000]660號）將垃圾焚燒發(fā)電納入政策扶持范圍，享受并網(wǎng)、上網(wǎng)電價(jià)等優(yōu)惠政策[4]，此政策是該階段最為重要的政策?！冻鞘猩罾幚砑拔廴痉乐渭夹g(shù)政策》（建城[2000]120號）建議在具備經(jīng)濟條件、垃圾熱值條件（高于5 000 k J/kg）和缺乏衛生填埋場(chǎng)地資源的城市，可發(fā)展焚燒處理技術(shù)，推薦采用爐排爐技術(shù)[5]。
3.2 嘗試完善階段
2001年，《關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問(wèn)題的通知》（財稅[2001]198號）明確垃圾焚燒發(fā)電增值稅享受即征即退優(yōu)惠[6]。2004年，《關(guān)于部分資源綜合利用產(chǎn)品增值稅政策的補充通知》（財稅[2004]25號）明確城市生活垃圾用量（質(zhì)量）占發(fā)電燃料的比例必須達到80%以上（含80%），才能享受即征即退增值稅政策。
2006年，《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費用分攤管理試行辦法》（發(fā)改價(jià)格[2006]7號）明確生物質(zhì)發(fā)電項目上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，補貼電價(jià)標準為0.25元/k Wh?！蛾P(guān)于加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》（包含技術(shù)要點(diǎn)，環(huán)發(fā)[2006]82號）指出生活垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)境影響報告書(shū)應報國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)審批；同時(shí)，國家鼓勵對常規火電項目進(jìn)行摻燒生物質(zhì)的技術(shù)改造，當生物質(zhì)摻燒量按照熱值換算低于80%時(shí)，應按照常規火電項目進(jìn)行管理，實(shí)際上，本政策的出臺，對垃圾焚燒發(fā)電的發(fā)展，起到了“遲滯”的作用。
2007年，《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監管辦法》（電監會(huì )令[2007]第25號）要求電網(wǎng)企業(yè)應當全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，并嚴格按照國家核定的可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)、補貼標準和購售電合同，及時(shí)足額結算電費和補貼。
2008年，《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財稅[2008]156號）明確對銷(xiāo)售垃圾發(fā)電或者電力實(shí)行增值稅即征即退政策?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》（包含技術(shù)要點(diǎn)，環(huán)發(fā)[2008]82號）進(jìn)一步明確了生活垃圾焚燒發(fā)電項目的選址原則，并且首次提出了300 m的環(huán)境防護距離要求；該政策是對2006年82號文的修正，是意識到環(huán)評批復的行政管理不當問(wèn)題后的改進(jìn)，盡管防護距離在業(yè)內意見(jiàn)不一，但“環(huán)評批復”下放至當地政府主管部門(mén)，對行業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。
2009年，關(guān)于公布《環(huán)境保護、節能節水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（試行）》的通知（財稅[2009]166號）明確將生活垃圾焚燒列入目錄。從事生活垃圾焚燒處理的企業(yè)，自項目取得第1筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第1年至第3年免征企業(yè)所得稅，第4年至第6年減半征收企業(yè)所得稅[9]。
3.3 快速發(fā)展階段
2011年，《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)的通知》（國發(fā)[2011]9號）明確要加強資源利用，全面推廣廢舊商品回收利用、焚燒發(fā)電、生物處理等生活垃圾資源化處理方式，提高生活垃圾焚燒發(fā)電和填埋氣體發(fā)電的能源利用效率。垃圾處理要選擇適用技術(shù)，土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)；加大對生活垃圾處理技術(shù)研發(fā)的支持力度，重點(diǎn)突破清潔焚燒、二噁英控制、飛灰無(wú)害化處置、滲濾液處理等關(guān)鍵性技術(shù)，重點(diǎn)支持生活垃圾生物質(zhì)燃氣利用成套技術(shù)裝備和大型生活垃圾處理裝備研發(fā)?！秶噎h(huán)境保護“十二五”規劃》（國發(fā)[2011]42號）明確到2015年，全國城市生活垃圾無(wú)害化處理率達到80%，鼓勵焚燒發(fā)電和供熱等資源化利用方式。
2012年，《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2012]801號）規定以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項目，均先按其入廠(chǎng)垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進(jìn)行結算，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280 k Wh，并執行全國統一垃圾發(fā)電標桿電價(jià)0.65元/k Wh（含稅）；其余上網(wǎng)電量執行當地同類(lèi)燃煤發(fā)電機組上網(wǎng)電價(jià)?！犊稍偕茉措妰r(jià)附加補助資金管理暫行辦法》（財建[2012]102號）指出對可再生能源發(fā)電項目接入電網(wǎng)系統而發(fā)生的工程投資和運行維護費用，按上網(wǎng)電量給予適當補助，補助標準為：50 km以?xún)?.01元/k Wh,50～100 km 0.02元/k Wh,100 km及以上0.03元/k Wh。
2013年，《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》明確指出“城鎮垃圾及其他固體廢棄物減量化、資源化、無(wú)害化處理和綜合利用工程”屬于鼓勵類(lèi)產(chǎn)業(yè)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》（國發(fā)[2013]30號）要求推進(jìn)垃圾處理技術(shù)裝備成套化，重點(diǎn)發(fā)展大型垃圾焚燒設施爐排及其傳動(dòng)系統、循環(huán)流化床預處理工藝技術(shù)、焚燒煙氣凈化技術(shù)和垃圾滲濾液處理技術(shù)等，重點(diǎn)推廣300 t/d以上生活垃圾焚燒爐及煙氣凈化成套設備。
2014年，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)投融資機制鼓勵社會(huì )投資指導意見(jiàn)》（國發(fā)[2014]60號）鼓勵社會(huì )資本參與市政基礎設施投資建設運營(yíng)，建立健全PPP機制，并推廣PPP模式，鼓勵社會(huì )資本投向垃圾處理項目。
2015年，《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財稅[2015]78號）將垃圾處理的退稅比例更改為70%。
2016年，《“十三五”全國城鎮生活垃圾無(wú)害化處理設施建設規則》（發(fā)改環(huán)資[2016]2851號）要求經(jīng)濟發(fā)達地區和土地資源短缺、人口基數大的城市，優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)，減少原生垃圾填埋量。到2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無(wú)害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上?！渡镔|(zhì)能發(fā)電“十三五”規劃》（國能新能[2016]291號）要求在經(jīng)濟較為發(fā)達地區合理布局生活垃圾焚燒發(fā)電項目，加快西部地區垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展，鼓勵建設垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項目；加快應用現代垃圾焚燒處理及污染防治技術(shù)，提高垃圾焚燒發(fā)電環(huán)保水平?！犊稍偕茉窗l(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源[2016]625號）要求電網(wǎng)企業(yè)（含電力調度機構）根據國家確定的上網(wǎng)標桿電價(jià)和保障性收購利用小時(shí)數，結合市場(chǎng)競爭機制，通過(guò)落實(shí)優(yōu)先發(fā)電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購規劃范圍內的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護規劃》（國發(fā)[2016]65號）要求實(shí)施循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)計劃，推進(jìn)城市低值廢棄物集中處置，開(kāi)展資源循環(huán)利用示范基地和生態(tài)工業(yè)園區建設，建設一批循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地和循環(huán)經(jīng)濟示范市縣。大中型城市重點(diǎn)發(fā)展生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)，鼓勵區域共建共享焚燒處理設施，積極發(fā)展生物處理技術(shù)，合理統籌填埋處理技術(shù)，到2020年垃圾焚燒處理率達到40%。
2017年，《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》（國辦發(fā)[2017]26號）要求加快建立分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運輸、分類(lèi)處理的垃圾處理系統，努力提高垃圾分類(lèi)制度覆蓋范圍?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)規劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規[2017]2166號）從規范垃圾焚燒發(fā)電項目規劃選址工作入手，對科學(xué)編制專(zhuān)項規劃、超前謀劃項目選址、做好選址信息公開(kāi)、強化規劃的約束性和嚴肅性等方面提出了具體的任務(wù)和要求?！蛾P(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）要求政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式，對未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關(guān)預算支出；各級地方財政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財政資金轉型，以運營(yíng)補貼作為財政資金投入的主要方式，也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補助?！蛾P(guān)于做好2018年資源節約和環(huán)境保護中央預算內投資項目計劃草案編報的補充通知》支持城鎮垃圾無(wú)害化處理設施建設項目；重點(diǎn)支持垃圾焚燒處理項目，除新疆、西藏、四省藏區外，原則上不再支持垃圾填埋處理設施建設項目；優(yōu)先支持《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》中46個(gè)強制分類(lèi)城市的生活垃圾分類(lèi)及處理項目?！蛾P(guān)于印發(fā)促進(jìn)生物質(zhì)能供熱發(fā)展指導意見(jiàn)的通知》（發(fā)改能源[2017]2123號）要求穩步發(fā)展城鎮生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)；在做好環(huán)保、選址及社會(huì )穩定風(fēng)險評估的前提下，因地制宜，在大中城市及人口密集、具備條件的縣城，依托當地熱負荷，穩步推進(jìn)城鎮生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項目建設；因地制宜推進(jìn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目供熱改造。
2018年，《生活垃圾焚燒發(fā)電建設項目環(huán)境準入條件（試行）》（環(huán)辦環(huán)評[2018]20號）要求生活垃圾焚燒發(fā)電項目應當選擇技術(shù)先進(jìn)、成熟可靠、對當地生活垃圾特性適應性強的焚燒爐；焚燒爐主要性能指標應滿(mǎn)足爐膛內焚燒溫度≥850℃，爐膛內煙氣滯留時(shí)間≥2 s，焚燒爐爐渣熱灼減率≤5%；應采用“3T+E”控制法使生活垃圾在焚燒爐內充分燃燒，同時(shí)建立覆蓋常規污染物、特征污染物的環(huán)境監測體系，實(shí)現煙氣中一氧化碳、顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氫和焚燒運行工況指標中一氧化碳濃度、燃燒溫度、含氧量在線(xiàn)監測，并與環(huán)境保護部門(mén)聯(lián)網(wǎng)?！蛾P(guān)于明確環(huán)境保護稅應稅污染物適用等有關(guān)問(wèn)題的通知》（財稅[2018]117號）明確依法設立的生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)、生活垃圾填埋場(chǎng)、生活垃圾堆肥廠(chǎng)，屬于生活垃圾集中處理場(chǎng)所，其排放應稅污染物不超過(guò)國家和地方規定的排放標準的，依法予以免征環(huán)境保護稅?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作方案的通知》（國辦發(fā)[2018]128號）要求以物質(zhì)流分析為基礎，推動(dòng)構建產(chǎn)業(yè)園區企業(yè)內、企業(yè)間和區域內的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈運行機制；建設資源循環(huán)利用基地，加強生活垃圾分類(lèi)，推廣可回收物利用、焚燒發(fā)電、生物處理等資源化利用方式；垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)實(shí)施“裝樹(shù)聯(lián)”，強化信息公開(kāi)，提升運營(yíng)水平，確保達標排放。
2019年11月，《生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)自動(dòng)監測數據應用管理規定》（生態(tài)環(huán)境部令第10號）頒布生效，對生活垃圾焚燒項目運營(yíng)中的爐溫控制、煙氣污染物排放監管進(jìn)行了詳細規定，監管趨嚴，企業(yè)壓力陡增。
2020年4月，政府對《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年10月首次頒布）進(jìn)行了修訂。此法新版對商品的過(guò)度包裝進(jìn)行了限制，其中的第四章明確要求生活垃圾應“分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運輸、分類(lèi)處理”，并已于2020年9月開(kāi)始實(shí)施。
4 電價(jià)國補政策
垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)，全量收購、上網(wǎng)電價(jià)全國統一、再生能源國補，是最重要的財稅激勵政策。2012年頒布的有關(guān)垃圾焚燒發(fā)電的政策，無(wú)疑是本行業(yè)最具“里程碑”意義的制度，對我國垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展起到了決定性的作用。2020年1月，國家財政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合對上述政策進(jìn)行了更新，頒布了《可再生能源電價(jià)附加補助資金管理辦法》（財建[2020]5號），新、舊政策對比見(jiàn)表5。
表5 我國可再生能源電價(jià)附加補助資金管理辦法的新、舊政策對比
根據我國有關(guān)法律法規，垃圾焚燒發(fā)電屬于可再生能源。垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)，全量收購，不限量（目前我國垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電量占全國耗電量的比例不足1%[36,37]），且享受?chē)铱稍偕茉锤郊友a助資金政策，即“電價(jià)國補”。2012年，國家財政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合頒布了《可再生能源電價(jià)附加補助資金管理暫行辦法》（財建[2012]102號）[15]，但是實(shí)施很不順利，導致垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)遲遲收不到“電價(jià)國補”，資金壓力巨大。2020年1月頒布的《可再生能源電價(jià)附加補助資金管理辦法》（財建[2020]5號），其中最大的變化在于“以收定支”、“新增項目和存量項目的劃分”等。然而，這個(gè)政策涉及到風(fēng)、光、水、秸稈、垃圾等多種再生能源，而這些不同種類(lèi)的再生能源，各有其特點(diǎn)和現實(shí)的背景、社會(huì )需求和目的，因此，實(shí)際執行時(shí)，還需要配套更加具體的、操作性強的制度。
5 結論與建議
國家頒布的一系列生活垃圾焚燒處理的政策，是焚燒行業(yè)30年來(lái)取得“斐然成績(jì)”的基礎。未來(lái)，為適應國內外新形勢的需要，特別是財稅激勵政策的變化、污染控制日趨嚴格、垃圾分類(lèi)收集導致的處理對象性質(zhì)變化等，行業(yè)將面臨更加艱巨的任務(wù)。
5.1 財稅激勵政策存在的問(wèn)題和建議
社會(huì )發(fā)展的需求加速了企業(yè)研發(fā)核心技術(shù)與裝備國產(chǎn)化的進(jìn)程，是垃圾焚燒發(fā)電的基礎，財稅激勵政策就是這個(gè)過(guò)程中的“催化劑”。然而，由于各種原因，導致部分重要財稅激勵政策不連續、缺乏可操作性：如電價(jià)國補遲遲不能到位，造成企業(yè)現金流緊張，日常經(jīng)營(yíng)困難，個(gè)別項目的國補電價(jià)應收款，幾年累計下來(lái)，甚至達到數億元人民幣。北方地區一些規模小、貼費低、且發(fā)電量顯著(zhù)低于南方的同規模項目，面臨的局面更加嚴峻。2020年1月，新的《可再生能源電價(jià)附加補助資金管理辦法》出臺，確定了“以收定支”的原則，并明確了“存量項目”和“新增項目”區分對待的管理方式，但從內容來(lái)看，后續的不確定性仍然較多，業(yè)內對后續的具體操作性政策拭目以待。
建議國家相關(guān)部門(mén)：(1)盡快落實(shí)“存量項目的國補電價(jià)款項”，同時(shí)制定后續的可操作性強的政策；(2)按照“誰(shuí)污染誰(shuí)付費”的原則，加強措施，落實(shí)“垃圾排污收費”制度，切實(shí)、有效地減輕政府財政壓力；(3)政策的延續性、改革的節奏把握方面，應根據具體情況進(jìn)行，廣泛聽(tīng)取不同地域、不同企業(yè)的意見(jiàn)。
5.2 焚燒發(fā)電行業(yè)屬性現狀存在的問(wèn)題和建議
垃圾焚燒發(fā)電項目，首先是屬于“環(huán)保行業(yè)”，然后才是“發(fā)電行業(yè)”，其目的是環(huán)保、高效地處理垃圾，電能只是其副產(chǎn)品。由于我國政府管理機構體系的特點(diǎn)，電力能源歸口管理的屬性，垃圾焚燒發(fā)電被歸為“水電、風(fēng)能、光伏、秸稈、垃圾、地熱等組成的可再生能源體系”，享受了國家再生能源補助資金政策的扶持。但是，應該看到，與“水、風(fēng)、光”相比，垃圾焚燒發(fā)電的體量要小得多。
1）裝機容量分析。截至2018年底，全國可再生能源（水電、風(fēng)電、光電、垃圾發(fā)電、農林生物質(zhì)發(fā)電）的總裝機容量約7.0×108k W，生物質(zhì)發(fā)電（垃圾發(fā)電、農林生物質(zhì)秸稈發(fā)電和沼氣發(fā)電）總裝機僅1.784×107k W，后者占前者的比例約2.5%[36]。而投產(chǎn)的約400座垃圾焚燒發(fā)電設施的總裝機容量，在生物質(zhì)發(fā)電中的占比約51%[36]。即2018年底，垃圾焚燒發(fā)電的總裝機容量在可再生能源總裝機容量中的占比約1.25%，在全國電力裝機總容量中的占比小于0.6%。
2）發(fā)電量分析。2019年，全國規模以上電廠(chǎng)發(fā)電量約7.14×1012k Wh，其中，火電5.17×1012k Wh，水電約1.15×1012k Wh，風(fēng)電3.6×1011k Wh，核電約3.5×1011k Wh，太陽(yáng)能發(fā)電約1.2×1011k Wh[37]。截至2019年底，全國垃圾焚燒發(fā)電投產(chǎn)的設施總數約500座，按平均裝機容量20 MW、年運行平均小時(shí)數8 000 h計算，滿(mǎn)發(fā)情況下的發(fā)電量約8.0×106k Wh?？梢?jiàn)，垃圾發(fā)電在全國發(fā)電量中的占比極小，小于1.12%。
建議國家相關(guān)部門(mén)：(1)從垃圾焚燒發(fā)電的最本質(zhì)屬性出發(fā)，制定合理的可再生能源補助資金分配比例、優(yōu)先級，避免按裝機容量比例切塊；(2)進(jìn)一步加強國家相關(guān)部門(mén)的協(xié)調，特別是更多從垃圾發(fā)電的“環(huán)?！睂傩钥紤]，“發(fā)改、財政、能源”與“生態(tài)環(huán)境、住建、農業(yè)農村”等部門(mén)的協(xié)同尤為重要。
5.3 焚燒發(fā)電項目污染控制存在的問(wèn)題和建議
30年來(lái)，我國的垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)取得了良好的成績(jì)，在污染控制方面也備受關(guān)注。我國的垃圾焚燒發(fā)電起點(diǎn)較高，走過(guò)了引進(jìn)技術(shù)和裝備、消化吸收、自我發(fā)展的成功道路，也經(jīng)歷了很多教訓，特別是2005年之前對低熱值、高含水率垃圾的特性認識不足導致的一系列問(wèn)題。本行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，為“裝樹(shù)聯(lián)”的順利實(shí)施創(chuàng )造了條件。
對于焚燒發(fā)電污染控制，國家環(huán)境保護部2019年出臺了《生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)自動(dòng)監測數據應用管理規定》（生態(tài)環(huán)境部令第10號）。此規定中的一些細節，在理論和實(shí)踐上是否科學(xué)、合理，尚需驗證。其中，有專(zhuān)家認為，以熱電偶的實(shí)測溫度作為污控參數不盡合理。另外，煙氣污染超低排放、滲濾液零排放、飛灰處理成本昂貴，沒(méi)有充分考慮技術(shù)經(jīng)濟的綜合指數。
建議國家相關(guān)部門(mén)：(1)從技術(shù)經(jīng)濟綜合指數考慮污染控制要求；(2)通過(guò)實(shí)踐及時(shí)調整相關(guān)政策要求；(3)消除二噁英被極度夸大的社會(huì )影響因素。
5.4 垃圾分類(lèi)對焚燒發(fā)電的影響和建議
新的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》已頒布，垃圾分類(lèi)是必須施行的國家規定。垃圾分類(lèi)政策的出臺，推動(dòng)了一些城市的分類(lèi)行動(dòng)。上海、寧波、深圳、北京等城市走在了前列。盡管各地方政府對垃圾分類(lèi)的具體政策有所不同，但是分類(lèi)的方法大致相同，基本上分為4類(lèi)。垃圾分類(lèi)的實(shí)施，勢必對焚燒發(fā)電造成一定影響：首先，由于濕垃圾的分流，導致進(jìn)入焚燒發(fā)電項目的垃圾量減少，但質(zhì)量提高（熱值提高），滲濾液減少；其次，估計在較長(cháng)的時(shí)期內，濕垃圾的殘渣和雜質(zhì)難以避免地要進(jìn)入焚燒廠(chǎng)最終處理。這些因素導致焚燒發(fā)電項目不能在原來(lái)的最佳設計工況下運行，經(jīng)濟性、技術(shù)的適應性都會(huì )受到影響。從政府的角度而言，垃圾分類(lèi)導致的成本顯著(zhù)增加，是不可避免的。
建議政府相關(guān)部門(mén)：(1)通過(guò)實(shí)踐優(yōu)化分類(lèi)管理，在建設分類(lèi)處理設施的前期規劃、設計中，充分考慮、利用焚燒發(fā)電設施的功能；(2)加強濕垃圾工藝和設備的優(yōu)化；(3)應盡快解決殘渣或沼渣的出路問(wèn)題。
5.5 協(xié)同與創(chuàng )新
垃圾焚燒發(fā)電作為一項國策，發(fā)展迅速，成熟可靠，但應該看到，由于其作為一種高效的處理工藝，也有其局限性。如何充分發(fā)揮不同類(lèi)別項目的協(xié)同效應，需要在政策制定時(shí)給予充分考慮。另外，我國的焚燒技術(shù)原創(chuàng )水平、裝備制造水平，與工業(yè)發(fā)達國家相比還有一定差距，需要不斷創(chuàng )新才能達到技術(shù)、經(jīng)濟、社會(huì )效益的最大化，這些都需要國家政策的持續支持。垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)政策制定，應該為“協(xié)同與創(chuàng )新”創(chuàng )造必要條件。
